經國序民，正其制度。黨的十九屆四中全會審議通過了《中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度、推進國家治理體系和治理能力現代化若干重大問題的決定》，全面回答了我國國家制度和國家治理應該“堅持和鞏固什么，完善和發展什么”這個重大政治問題。

推進自然資源治理體系和治理能力現代化，我們又應該“堅持和鞏固什么，完善和發展什么”？

為自然資源治理現代化筑牢法治基石

法者，治之端也。法律是治國之重器，法治是國家治理體系和治理能力的重要依托。黨的十九屆四中全會審議通過的決定明確提出，全面依法治國是我國國家制度和國家治理體系的顯著優勢之一，要將堅持和完善中國特色社會主義法治體系擺在更加突出的位置。

在中國特色社會主義法治體系中，制度是治理的依據和結果，是為“法制”；治理是制度的實踐和創新，方為“法治”，二者相輔相成、不可分割，只有踐行“法治”才能將“法制”更好地轉化為治理效能。

作為國家法治體系的重要一隅，自然資源法治建設同樣需要秉承“健全法制，厲行法治”這一法治規律，堅持“黨中央精神、國家立場、權責對等，嚴起來”的要求，筑牢五大基石。

推進自然資源法治建設，首先要構建完備的自然資源法律規范體系。良法是善治之前提。適應機構改革和生態文明建設總體要求，自然資源領域建章立制的任務更加繁重。一方面，要加快修改《土地管理法實施條例》《永久基本農田保護條例》等配套法規規章，確保新《土地管理法》順利實施；推動修改《礦產資源法》《森林法》等自然資源領域基本法律。另一方面，要配合相關部門做好長江保護法、南極法、國土空間開發保護法等起草工作，開展國土空間規劃法立法研究等。同時，還要“立改廢釋”并舉，以立法引領和保障改革，健全自然資源法律體系。

推進自然資源法治建設，需要構建高效的自然資源法治實施體系。“徒法不足以自行。”只有嚴格規范公正文明執法，完善重大行政決策程序，持續做好規范性文件合法性審核，全面推行行政執法“三項制度”，做到有法必依、執法必嚴、違法必究，才能確保自然資源法律法規全面有效實施。在此基礎上，還要深入推進“放管服”改革，實行“減證便民”，優化營商環境，讓自然資源法治實施體系能夠高效運轉。另外，還要用好民事公益訴訟、生態環境損害賠償訴訟等訴訟手段，拓寬自然資源法治實施體系，創新自然資源治理體系。

推進自然資源法治建設，需要構建嚴密的自然資源法治監督體系。沒有監督的權力必然導致腐敗，此乃鐵律。自然資源事關人民群眾重大財產權益和生態文明建設，工作人員履職過程中稍有不慎將嚴重侵害群眾權益以及國家利益和社會公共利益。要確保自然資源系統領導干部的權力始終運行在法治軌道上，不僅要舞好黨內監督、人大監督、民主監督等“大棒”，還得用好行政復議、行政訴訟、公益訴訟等法治監督“利器”。

推進自然資源法治建設，需要構建有力的自然資源法治保障體系。基礎不牢，地動山搖。沒有有力的法治保障，自然資源法治體系的建立就無從談起。自然資源法治建設要堅持黨的領導，將政治與業務高度融合，把黨中央精神貫徹到履行“兩統一”職責全過程；充實法律顧問、公職律師等力量，著力建設一支忠于黨、忠于國家、忠于人民、忠于法律的法治隊伍；充分運用大數據、云計算等現代科技手段和融媒體，打造“智慧法治”等。

推進自然資源法治建設，還需完善的自然資源黨內制度體系。依規治黨深入黨心，依法治國才能深入民心。針對自然資源領域一些不作為、亂作為、形式主義和官僚主義的現象，必須加強系統治理和源頭治理，將有關措施上升為制度，以黨規黨紀嚴于國法之準則鍛造出推動法治建設的中流砥柱，為自然資源法治建設保駕護航。

大道之行，天下為公；良法善治，民之所向。助力實現善治這一國家治理現代化的理想目標，必須加快建設自然資源法治體系，實行最嚴格的制度、最嚴密的法治，為生態文明建設提供可靠保障，讓人民群眾在每一項法律制度、每一個執法決定、每一宗復議案件中都感受到公平正義。

牽住自然資源資產產權制度改革這個“牛鼻子”

一部當代中國的現代化發展史，必然連著國家治理的現代化發展歷程。沒有扎實的制度奠基，治理跟不上，就不可能有國家的“強”、人民生活的“好”。

十九屆四中全會審議通過《中共中央關于堅持和完善中國特色社會主義制度推進國家治理體系和治理能力現代化若干重大問題的決定》后，治理體系和治理能力現代化一時間成為熱詞。自然資源部門作為我國生態文明建設的主力軍和主責部門，答好推進自然資源治理體系和治理能力現代化這份考題，責無旁貸。這包括如何完善和發展自然資源管理制度體系和將制度體系轉化為治理效能兩個層面問題。其中，一個深層的關鍵問題即自然資源資產產權制度建設。

當前，自然資源資產產權制度改革雖已啟動，但仍任重道遠。權利體系包括什么、權利主體是誰的、權能如何完善和有效實現，以及如何推動制度實施轉化，這些核心問題一直是困擾自然資源管理實踐的深層次基礎性問題。只有從根本上回答清楚并有效實踐，才能確保山水林田湖草和諧永續發展。

其一，健全完善自然資源權利體系是前提。我國自然資源權利體系問題十分復雜，既有長期自然資源分散管理的歷史原因，也與我國民事法律制度建設密切相關。健全權利體系的首要任務是明確自然資源的范疇到底多大，即明確“物”的范圍，進而明確各種自然資源實物包括的所有權、用益物權和擔保物權體系。核心難點在于解決權利缺失和權利重疊交叉。比如：國有農用地使用權、自留山自留地等權利類型空白。再比如：同為土地經營權這一稱謂，但因招拍掛取得和流轉取得等權利取得方式不同，權利內容差別很大，權利同名異質問題突出。只有說清道明這些問題，才能談后續如何監管保護。

其二，推進不動產和自然資源統一確權登記是基礎。確權登記是明確權利主體的有效手段，通過不動產登記將集體土地所有權和建設用地使用權、土地承包經營權等用益物權和擔保物權以及限制、提示法定事項記載于不動產登記簿，有效保護了不動產權益人的合法權益和市場交易安全。以不動產登記為基礎，將水流、森林、濕地等國家自然資源所有權和自然生態空間的自然狀況、權屬狀況等信息記載自然資源登記簿，并關聯有關不動產登記信息，能夠實現對自然資源所有權主體的清晰確認，并向全社會法定公開，有效解決了所有權不清楚問題，科學劃清了“四條邊界”。十九屆四中全會進一步強調，推進自然資源統一確權登記法治化、規范化、標準化、信息化，健全自然資源資產產權制度，既體現了這項工作的重要性，也為后續工作推進指明了方向。

其三，完善權能，創新權利實現方式是關鍵。主體、客體和內容是權利的三要素。通論上，權利能力包括占有、使用、收益、處分四項，不同權利類型的權利內容有別。如何對這四項權利進行科學配置，是創新所有權實現方式的基礎和關鍵。尤其是要從自然資源價值和增量收益兩個層面，科學考量處理好國家、集體和個人的利益分配問題。中央政府直接行使和委托行使甚至法定授權行使的自然資源清單范圍、不同權利行使主體間的權責邊界、協同模式、利益配置等，始終是權利實現方式躲不開、繞不過的問題。

眾所周知，制度的生命力在于執行，只有執行好、執行到位，才能真正有效果。創新行政監管制度體系，打通制度體系構建向治理效能轉化的“最后一公里”尤為重要。長期以來，我們通過不斷創新運用督導、檢查、督察、通報、問責等常規行政管理手段，推進了自然資源監管和保護有效落地。但面對新形勢、新要求，仍亟須不斷創新法理—邏輯—技術支撐—行政管理“四位一體”的自然資源治理工作方法論，打通科技創新成果向行政管理制度設計的堵點。

自然資源治理體系和治理能力現代化絕非一朝一夕即可實現。當務之急是牢牢牽住自然資源資產產權制度改革這個“牛鼻子”，做到民事和行政兩個視角“雙管齊下”，先解決“根”上的權利問題，再強調如何“管”出實效。

新時代生態修復亟待實現四大轉變

“良好的生態環境是最公平的公共產品，是最普惠的民生福祉。”當下，保護生態環境，建設美麗中國，已逐漸成為人們的共識和自覺，而生態修復作為推進新時代生態文明建設的重要途徑，也成為理論與實踐熱點。

黨的十九屆四中全會再次強調，要健全生態保護和修復制度，統籌山水林田湖草一體化保護和修復。其言也簡，其意也賅，再次告訴我們要秉承“山水林田湖草是一個生命同體”理念推進新時代生態修復。但從國內現有實踐來看，還須摒棄傳統生態修復的部分思維，做到四大轉變。

其一，要擺脫“只見樹木不見森林”的局限思維，從關注立地尺度向關注景觀尺度轉變。過去，傳統的生態修復工程主要關注特定生態系統組成與結構，傾注了大量精力研究植物的篩選配置、種植密度、喬灌草比例等等。但事實上，氣候變化對生態環境的影響巨大。在生態修復中如何提高生態系統應對氣候變化的能力，也應是探索的重點。當下國際上新的生態修復工程已經在關注景觀等多尺度生態過程，比如水文循環、生態系統生產力和食物鏈相互作用等。《生物多樣性公約》（2011）也呼吁要采用景觀方法規劃和執行氣候變化適應活動，以避免或減輕對生物多樣性的影響。

其二，基于“山水林田湖草是一個生命共同體”，從關注要素向關注要素間關系轉變。以往，我們的生態修復常常是“種樹的只管種樹、治水的只管治水、護田的單純護田”，容易顧此失彼，造成生態的系統性破壞。實際上，山水林田湖草是一個生命共同體，需要整體保護、系統修復、綜合治理。正如世界荒野基金主席萬斯·馬丁先生近日到訪自然資源部國土整治中心時所言，“關系”是生態修復成功的關鍵。新時代開展生態修復，應突出不同生態系統之間的相互影響、相互制約、相互作用的哲學關系，摒棄過去單獨治理的思維。

其三，摒棄目標思維的局限，從關注目標向關注過程轉變。過去，我們講生態修復時往往會設定一個明確目標，比如要恢復到破壞前的生態系統。然而，氣候變化使生態修復好比“射擊移動的靶子”，今天的參照生態系統其物質水文循環、生態系統生產力和食物鏈等都已發生變化，成為“回不去的從前”。國際生態修復界認為生態修復并沒有統一的“菜譜”，要通過恢復物種和生態過程來減輕人類干擾所帶來的影響。相比于傳統的“人類引導、自然助力”的修復方式，新的修復模式應是“自然引導、人類助力”，給予自然休養生息的時間，讓它按照自然規律進行自我修復，去塑造陸地和海洋，修復受損生態系統并恢復退化景觀。

其四，堅持安全、生態、景觀的次序，從基于技術向基于自然轉變。傳統的生態修復以征服自然、改造自然引以為豪，熱衷于追求高技術、高投入、大組團、大景觀，因此常被詬病。新時代生態修復應按照先消除威脅保生態安全，再修復生態系統組成、結構以提升系統功能，再兼顧景觀的次序，依據生態系統恢復力大小，選擇自然恢復、人工輔助、人工重建等基于自然的解決方案，而不是靠技術去打造“偽生態、實損害”工程、“盆景”項目、形象工程。

老子曰：“人法地,地法天,天法道,道法自然。”古人尚知“道法自然”，新時代生態修復更應“道法自然”，改變慣性思維，尊重自然、順應自然、保護自然，用自然的解決方案去呵護山水林田湖草生命共同體。

不忘國土空間治理的初心和使命

“放眼世界，我們正在做的，是一件前無古人的大事。”一位專家在場場爆滿的國土空間規劃培訓班上如是說。誠然，目前還沒有一個國家，能夠在如此的體量和縱深下，完成系統的國土空間規劃體系建設。可供借鑒的國際經驗有限且零散，更多的路要靠我們自己摸索。

當前，各地國土空間規劃編制正在緊鑼密鼓地推進中，規劃編制者們被淹沒在基礎資料、數據、指標、規則的海洋里。他們往往面臨兩重困局：一方面來自外部，國土空間作為承載生產生活生態各類需求的空間平臺，每一次規劃方案的修改，都面臨著復雜激烈的多元利益博弈；另一方面來自內部，對于國土空間規劃這個新事物來說，無論是出身土地利用規劃、城鄉規劃還是其他專項規劃，每個規劃師都可能面臨大量的認知空白。防止國土空間規劃體系建設的多元融合目標，在層層落實過程中不斷損耗、“層層降維”，最后回到老路上去，是管理層和業界普遍擔心的問題。因此，在國土空間規劃編制中，需要時時叩問初心；在面對艱難選擇時，要堅持核心價值判斷；在面對問題時，應處理好幾大關系，掌握一些基本的思維方法。

自2015年《生態文明體制改革總體方案》發布以來，黨中央關于國土空間規劃體系建設的一系列重要戰略部署形成了幾個核心價值判斷：是不是符合生態文明建設的總體要求；資源環境問題是否得到了緩解和解決；國土空間布局是否得到優化，治理能力是否提升；人民的獲得感、歸屬感、幸福感是否增強。

筆者以為，圍繞這些核心價值判斷，應著力處理好幾大關系：

一是人與自然的關系。工業文明將生態環境作為經濟大系統的自然資源稟賦要素，而生態文明將人類經濟系統作為地球生態系統的子系統，其建設目標是實現人與自然、人與人、人與社會的和諧。國土空間規劃體系建設也應適應這個發展趨勢，尊重自然、順應自然、保護自然。

二是物質與精神的關系。在基本物質需求得到滿足的基礎上，人們會自然地追求健康美好的生活環境和精神文化的滿足。生態文明讓我們從大量生產、大量消費、大量廢棄最終超出資源環境承載力的死循環中解脫出來，在綠色發展、循環發展、低碳發展中享受美好的生活環境；在人與自然、人與人、人與社會的和諧中，得到精神的安寧和滿足。落實到規劃中，就是從原來習慣的增量規劃模式，轉向增存并重甚至是減量規劃模式。

三是守住底線和差異化管控的關系。一方面，要加強生態保護紅線、永久基本農田、城鎮開發邊界“三條控制線”的底線剛性管控，貫徹落實可持續發展的國家意志；另一方面，在底線管控之外，簡化審批程序和內容，誰審批、誰監管，管什么就批什么，給予地方更大的差別化政策空間。尤其是在詳細規劃層面，加大各領域專家和公眾參與力度，突出體現地域特色、歷史風貌、人文情懷、生態宜居。

四是“重構”與“重來”的關系。國土空間規劃是“多規”的重構和有機融合，不是推倒重來。它是在肯定原有“多規”合理性、有效性基礎上，取其精華，并根據生態文明建設的目標要求，為解決國土空間布局和資源環境的突出問題，而進行的規劃調整、重構和融合。因此，“五級三類”國土空間規劃編制并不是平地起高樓，是有現實基礎的。它更多的工作量，在統一基礎數據、技術標準、信息平臺上，在建立國土空間開發保護“一張圖”上，在統籌協調各方利益上。評價重構是否成功，就要回到核心價值觀，回到國土空間規劃體系建設的初心和使命上。

此外，針對國土空間規劃編制中普遍遇到的問題，可以考慮系統觀、整體觀、時空觀的思維方法。如：將山水林田湖草海作為一個有機整體，進行系統規劃、管制、修復；將規劃編制、管制規則、行政審批、監測監督、跟蹤評估和動態調整作為一個有機整體，規劃才“能用、管用、好用”。對于當前無法通過空間布局解決的問題，如未來發展的不確定性問題、隱伏礦藏的開發利用問題，可選用以時間換空間的方法來解決，以差別化管制規則來解決，以留白的方法來解決等。

總體來看，國土空間規劃體系建設時間緊、任務重、難度大，過分求全反易裹足不前，“畢功于一役”不切實際。不如知行合一，先解決主要矛盾，在工作推進中，動態解決問題。有道是，別怕什么困難無窮，持之以恒加油干，有一寸進步，就有一寸的歡喜。待經年回首，看千秋偉業，巍然已成。

來源：自然全媒體（礦業邦公眾號）

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